湖南省郴州市人民政府办公室


郴州市人民政府办公室关于印发郴州市承接产业转移促进园区企业用工试行办法的通知

郴政办发〔2008〕11号



各县市区人民政府，市政府各部门、直属机构、部门管理机构，中省驻郴各单位：

《郴州市承接产业转移促进园区企业用工试行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○八年九月十九日



郴州市承接产业转移促进园区企业用工

试 行 办 法



为承接产业转移，加快新型工业化进程，切实解决工业园区企业用工问题，促进全市经济又好又快发展，根据《湘南省人民政府关于积极承接产业转移促进加工贸易发展的意见》(湘政发〔2008〕16号)、《郴州市人民政府关于切实加强工业园区用工服务工作的意见》(郴政发〔2008〕4号）精神，特制定本试行办法。

一、进一步健全目标管理考核制度

将工业园区用工服务工作列入全市年度综合考核事项。县市区人民政府、市属工业园区、劳动保障部门、教育部门、农业部门、人事部门、扶贫办、妇联、共青团为市属工业园区用工服务的责任部门，各级公共就业服务机构、各职业院校和职业培训机构为责任单位。目标任务由市工业园区用工服务工作领导小组根据工业园区企业用工需求情况，分期分批下达到各相关责任部门和单位。次年初，由市工业园区用工服务领导小组对上年度目标任务完成情况进行考核，对全面完成年度目标任务的从就业补助专项经费给予奖励，目标任务在500人以上的奖5万元，300至500人的奖励3万元，300人以下的奖2万元，并进行表彰。

二、进一步健全工业园区用工服务工作激励机制

（一）扩大工业园区用工服务工作专项补助资金的规模。从2008年起，市属工业园区企业用工服务专项补助资金规模扩大到1000万元，其中，市财政从就业补助专项资金中安排500万元，从承接产业转移资金中安排500万元，以后随园区用工规模扩大逐年增加。主要用于为市属工业园区企业用工招聘、培训补贴以及企业用工试用期补贴、生产实习补贴、招聘经办机构的工作经费及补贴。被列入市重大招商项目“一事一议”的企业，方可享受工业园区用工服务专项资金的扶持。

（二）鼓励企业积极使用本地劳动力。工业园区企业自主招工，每招用一名本省的劳动力，给予50元的职业介绍补贴。其他各类单位按要求为市属工业园区企业输送劳动力，签订1年以上劳动合同的，目标任务内的按100元/人，超额完成任务的按150元/人的标准给予其职业介绍补贴。职业介绍机构经批准为市属工业园区企业举办免费专场招聘会的补贴标准：在本市、辖区内举办，招聘用工规模在500人以下，每场补贴3万元；招聘用工规模在500-1000人，每场补贴5万元；招聘用工规模在1000人以上，每场补贴8万元。在市辖区外为市属工业园区企业举办免费专场招聘会的，每场补贴可参照市辖区内的相应招聘用工规模的补贴标准，另外根据实际情况再给予适当补贴。

（三）鼓励企业和学校为园区培训劳动力。工业园区具备培训资质的企业按要求对园区企业新招用的员工（签订1年以上劳动合同的）进行职业培训，在考试合格上岗后，按150元/人的标准给予补贴。

各定点培训机构按要求对园区企业新招用的员工（签订1年以上劳动合同的）进行为期2—3个月的培训，在考试合格上岗后，依照有关规定，按培训农民工450元/人，培训下岗失业人员500元/人和培训农村贫困家庭成员1000元/人的标准给予职业培训补贴。

以上所需资金，从就业补助资金中列支。

（四）生产实习补贴。各职业院校和职业培训机构按下达的目标任务要求，组织相关专业的学生到工业园区企业参加生产实习，达到3个月以上的，按100元/人•月的标准从就业补助资金中给予学生生产实习补贴。

（五）试用期用工补贴。园区企业新招用的员工，与企业签订1年以上劳动合同，办理了用工备案和缴纳了社会保险，工作满1年以后，并续签了下年度劳动合同的，按每年2个月，每月200元/人标准，给予试用期用工补贴，补贴期限不超过3年。所需资金从就业补助资金中列支。

（六）建立用工服务卡管理制度。经认定享受工业园区用工服务专项资金扶持的企业实行用工服务卡管理，凭用工服务卡享受各项补贴。用工服务卡由市劳动保障局制定，随目标任务下发到各责任部门和单位。园区企业接收录用人员后，在用工服务卡上签字盖章。申请补贴的单位填写《郴州市工业园区用工服务补贴申请审批表》和《郴州市工业园区用工服务补贴人员花名册》与《用工服务卡》一并交工业园区劳动保障服务机构。录用人员到位3个月后，工业园区劳动保障服务机构与企业对上述人员在岗情况进行核实，按实际在岗人数核定补贴金额，并填写《郴州市工业园区用工服务补贴申报汇总表》，报市劳动保障局审核、市财政局复核后，由财政部门将补贴资金拨付到工业园区劳动保障服务机构，工业园区劳动保障服务机构将资金分拨到享受补贴的单位和个人。

三、进一步加强就业服务和管理

（一）加快建立城乡平等的就业制度。取消农村劳动力进城就业的限制，完善农村劳动力进城务工合法权益保障的政策措施，努力改善农民进城就业环境。各级劳动保障部门公共就业服务机构应建立专门为工业园区企业和农民工提供就业服务的窗口，免费开放，积极为工业园区企业和农民工免费提供就业信息和政策咨询。乡镇劳动保障服务机构要做好当地农村富余劳动力求职登记和劳动力资源信息库建设等基础性工作，及时发布供求信息，为农村劳动力转移就业提供便捷、高效服务。

（二）加快建立城乡一体化的公共就业服务体系。进一步健全公共就业服务体系。落实人员经费和办公服务场地，加强公共就业服务能力建设。同级财政要保障好公共就业服务经费，保障其向劳动者提供免费的就业服务。

加快人力资源市场建设步伐。按照建立统一开放、管理规范、竞争有序的人力资源市场要求，健全市场供求信息收集、分析、发布和工资指导价位等制度，完善市场导向就业机制，维护市场良好秩序。加强公共就业信息管理系统及相关设施建设，健全公共就业信息管理服务体系。2008年年底前，要建成市、县市区、街道（乡镇）、社区四级联通的公共就业信息管理系统，实现网络互联、信息共享。市、县市区和有条件的街道（乡镇）、社区要建设远程可视招聘系统和公共就业信息网站，强化网上职业介绍服务，提高供求匹配效率。各单位和部门要积极配合做好全市“就业人员基本信息数据库”和“企业空岗储备数据库”的数据采集工作，逐步建立完善劳动力资源主体数据库，为就业服务和政府决策提供有效的信息支持。

加强街道（乡镇）、社区劳动保障服务机构的建设。统一工作职责、业务流程、资料台账、服务规范、管理制度、信息系统、设施标识，充分发挥其在劳动力资源调查管理、就业援助、社会保险服务和协助劳动保障监察等方面的基础性作用。全面落实在村委会聘请劳动保障协理员的规定，加强队伍建设，落实工作经费，强化业务培训，提高工作质量。

（三）加快完善公共就业服务制度。全面推进以人为本的就业服务，规范公共就业服务功能、服务标准、服务规程、服务场地、硬件配置和窗口设置等内容，提高服务质量和效率。县级以上劳动保障部门公共就业服务机构要建立综合性服务场所，为劳动者和用人单位提供实时政策咨询、求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续等集中“一站式”就业服务；街道（乡镇）社区公共就业服务机构要设立服务窗口，开展公共就业服务。建立健全企业用工需求台账，实行企业用工申报制，健全用工需求信息服务网络。

（四）建立“专场招聘”机制，打造“郴州招聘”品牌。一是实行定点招聘。将郴州火车站（协作路）设为市属工业园区用工专场招聘会的定点场所，并在县市区、乡镇、村等流动人口比较集中的地方，设立招聘点，为园区企业招工提供服务。二是实行定时招聘。在务工人员集中返乡的春节、清明节、中秋节，以及学生毕业暑假求职等劳动力流动频繁的重点时段，为园区企业举办专场招聘会。三是实行联合招聘。借鉴外地大型连锁劳动力服务品牌的运作方式，以“郴州招聘”作为品牌，由劳动保障部门牵头，联合教育、妇联、共青团等部门共同为园区企业举办市内或跨市的大规模专场招聘会。四是实行专栏招聘。在郴州电视台、郴州日报等宣传媒体设立“郴州招聘”专栏，所需经费从就业补助资金中列支。定期宣传工业园区企业，免费发布招工广告，提升园区企业形象，扩大社会知名度，促进企业招工。五是建立劳务协作基地。加强与省内外主要劳务输出地区的交流联系。省内与永州、湘西等地区和县市加强交流合作，省外与河南、四川、贵州等地区的劳动保障部门和职业学校加强联系，采取异地培训、外出招聘、定向输入等方式，建立长期劳务协作关系和各类劳务协作基地。

四、建立面向工业园区服务的职业教育培训机制

（一）科学确定招生规模。按照普高、职高“大体相当”的原则，扩大中职教育招生规模。

（二）坚持为本地企业服务的办学方向。引导全市职业院校和培训机构树立为本地企业服务的思想，积极开展校企合作，根据工业园区产业特点和企业用工需求，及时调整专业设置，开设园区企业急需的电子、冶炼、能源、矿产品加工等专业，为园区企业培养所需人才。组织学生到本地企业学习参观，增强对本地企业的了解，从而激起在家乡就业的热情。建立毕业生本地就业率激励机制。对毕业生在本地就业率高的职业院校，在经费上适当予以倾斜。

（三）建立教学实习与园区企业生产相结合的教学新模式。将工业园区企业作为全市职业院校和职业培训机构的定点生产实习基地。凡是与工业园区企业生产相近的专业，学校都要组织学生到工业园区企业参加生产实习教学。

（四）建立免费培训与园区用工相结合机制。各县市区、各部门组织面向农村青年的非农类的免费培训要与工业园区的用工需求相结合，50%以上的培训对象所学专业要与园区企业用工需求相近。培训结束后，要安排到园区企业参加不少于3个月的生产实习，结业后，优先推荐到园区企业就业。

（五）鼓励园区企业积极开展职工培训。有条件的企业要设立职工培训机构，按规定提取职工教育经费，定期组织开展职工培训，提高职工队伍素质。

五、建立就业保障机制

（一）扩大用工范围，改善用工环境。一是引导“招工难”的企业根据劳动力市场的实际情况放宽招聘要求、降低标准、合理安排性别比例，增加劳动力的供给总量。二是促进企业转型升级，加快园区产业发展。要创造条件，促使企业加快转型升级，将一些高端生产线放在我市，并扩大生产规模，使我市职业院校的毕业生能找到合适的工作岗位，从而在园区形成就业“洼地”。三是督促企业落实《劳动合同法》，进一步规范用工。要求企业按规定签订劳动合同，确保职工权益；引导有实力的企业积极为员工缴纳社会保险，增强企业对劳动力的吸引力。四是认真贯彻《湖南省工资集体协商实施办法》，建立完善职工工资正常增长机制，提高工资水平。五是加大劳动监察执法力度，对违法行为要坚决制止，实现企业与劳动者之间关系的和谐。六是在条件成熟的企业中建立工会，充分发挥工会组织、引导、维护的职能，积极与企业沟通化解矛盾，维护职工的合法权益。

（二）重视园区综合配套设施建设，完善园区服务功能。实施“筑巢引工”工程，在园区建设高规格的生活配套区、休闲娱乐中心，用硬环境吸引和留住劳动力。把园区建设与经济适用房、廉租房建设结合起来，在园区周边建设一批适合于园区企业员工居住的廉租房，以及学校、幼儿园等配套设施，吸引已成家、有子女的外出务工人员返乡就业、在家带孩子的农村妇女外出就业、城市贫困居民下乡就业，带旺园区人气，稳住企业用工，拓展用工来源。组织开展送文化进园区活动，举办多种形式的文体活动，丰富员工的业余生活。鼓励社会各界到园区兴办餐饮、超市、娱乐等服务业，设立银行、邮电等服务网点，方便园区生活。

（三）建立启动用工预警机制。职能部门要定期对重点企业，重点行业开展用工监测，对一些前瞻性、不确定的用工问题提前进行部署研究，及早发布用工需求信息，主动解决用工短缺问题。

六、进一步强化部门责任

做好园区用工服务工作，增强工业园区的吸引力，是一项长期、艰巨的任务，各级各部门要高度重视、积极配合，狠抓落实。市财政部门负责工业园区用工服务专项资金的筹集和管理；市劳动保障部门负责各项补贴的审批，目标管理任务的分配和下达，用工服务卡的发放，组织召开专场招聘会，组织农村富余劳动力转移培训，组织技工学校和职业培训机构学生到工业园区企业参加生产实习和就业。市教育部门、市农业部门、市扶贫办要分别负责组织职业院校学生、“阳光工程”培训学员、扶贫培训学员到工业园区参加生产实习和就业。市人事部门负责为园区企业提供人才服务。市工业园区管理部门负责园区配套设施的建设，企业用工的综合管理，收集和发布用工信息，各项补贴的资格审核。在郴州有色金属产业园区（郴州出口加工区）设立市劳动保障分局，负责园区的劳动保障事务，为园区企业提供全方位的劳动保障服务。市国土资源、规划部门负责为园区配套设施建设提供服务。共青团郴州市委负责在园区企业建立团组织，发展新团员，组织开展各类活动，带领青工在经济建设中发挥生力军和突击队作用。市妇联要发挥广泛联系妇女的作用，动员广大农村妇女到园区就业，为郴州经济发展作贡献。


从一案例窥视行政法的几个小问题

牟玲玲


内容提要：随着中国法治的逐步建立，经济的发展，政府职能正在逐步由管制转向服务，但人们同行政机关打交道的几率仍然很高。随着人们法律宣传的深入，无论是行政相对人，还是行政机关的公务人员通过法律维护自身合法权益的意识都在争强，但随之一些争议也浮出水面，这就需要我们加强各方面的探讨。本文因此诞生。本文主要探讨了与此案例有关的行政行为，职务行为，法律适用等问题。
关键词：行政行为 违法 职务行为 法律适用

案例介绍：
1990年4月8日晚8时许，某港公安局复兴码头派出所民警吴某在所属管辖区域的八号码头巡逻时，发现江苏海门“平山一号”民船准备卸货，便上前制止，经查询得知，该船未办卸货手续。船主称在场的航运公安局工纠队队员邹某已收其管理费，但未开收据。这在船上查看船民的邹某却让船主卸货，声称“有事我负责”。当时未佩带工纠队的标志，吴某要其出示证件并讲清收取装卸费的问题，均遭邹某拒绝。吴某要船主交验航运薄，邹某出面阻挠。为此吴某拉邹某去派出所讲清问题，邹不从，两者发生推拉。吴某随即向服务总值班何某报告。何某到码头时邹某已回工纠队办公室，就同吴某赶过去，要邹某同去派出所，邹某不从。何某便回派出所拿了一副拇指铐和一支超高压式电击器，带了两个民警，再次要邹某去派出所。当邹某拒绝后，何某、吴某强行给其套上了拇指铐，在此过程中因邹某挣扎何某对其使用了电击器（经法医鉴定，造成轻微伤害），并将邹某带回了复兴码头派出所。
事情发生后，某市某区公安分局以违反《中华人民共和国治安管理条例》第22条的第1项“殴打他人，造成轻微伤害”为由，对吴某、邹某分别作出警告、拘留的行政处罚。吴某、何某不服，在法定期间内向某市公安局提出申诉。该市公安局改变定性为“非法限制他人人身自由”维持原裁决处罚。吴某、何某仍不服，向某区人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚裁决。
法院在审理此案中，对何某、吴某的行为是不是职务行为，应适用什么样的法律法规进行处理的问题上，存在不同意见。第一种认为，吴某、何某的行为不是职务行为。其理由是治安民警的职责是维护社会治安，管理的对象是危害社会治安的违法犯罪分子，邹某在当晚没有行使危害社会治安的行为，民警不该管，管了就是超越民警职权范围超越或违背基本职责的行为不是职务行为。第二种意见认为，吴某、何某的行为是职务行为。理由是，职务行为是国家行政机关的工作人员以行政机关的名义所为的行为。职务行为所依据的是国家行政权。国家行政管理权在内容和形式上具有法定性。本案民警吴某是某市某港公安局复兴派出所当晚的值班民警，其在所属辖区内巡逻警戒。该码头按规定当晚无卸货任务，装卸公司也无人值班，吴某在值班时发现民船，查询其卸货手续，是履行港口执勤民警的职责。当工纠队员出面干涉时，吴某要求出示证件，说清收取管理费的问题，是基于吴某要弄清批准卸货的原因，邹某应积极配合。
提问：
吴某、何某的行为具有明显的执行职务的特征，但也存在明显的违法之处，违法的履行职务的行为是否是执行职务的行为？这是此案的焦点，也是判断是否是职务行为是经常引发争论之点。请根据行政法原理分析、回答。
（以上原文引自：《行政法教学案例》 张树义 主编 中国政法大学出版社1999年版 第70页）

笔者在认真分析上述案例的基础上认为此案牵扯到如下几个问题：1、吴某、何某的行为是否属于职务行为；2、违法履行职务的行为是否属于行政行为；3、某市某区公安分局对吴某、何某二人依据《中华人民共和国治安管理条例》进行行政处罚是否恰当（或言，该适用什么法律）.在下文中，笔者将主要从这几方面进行分析。


正文：
一、吴某、何某的行为是否属于职务行为
（一）行政行为的概念及特征
所谓行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。
具体而言，其有如下四个要素：1、主体要素。行政行为必须是行政主体所为的行为。行政主体包括行政机关及法律法规授权的组织。值得注意的是，并非所有的行政机关都是行政主体，还要充分考虑行政主体的范围和主体要求。2、职权要素。职权是行政行为的内核，行政行为是行政职权的外化。如果具有主体资格，但该行为不包含职权的运用，也不是行政行为。3、法律要素。行政行为必须是具有法律意义、产生法律效果的行为。所谓法律意义、产生法律效果的行为是指对他人的权利义务产生影响的行为。4、外部要素。其实行政行为就是外部行为，此处旨在强调对内部事务的组织、管理不是行政行为。任何行政行为都需具有以上要件，缺一不可。
那么，行政行为又具有哪些特征呢？
1、执行性，即具有鲜明的执行法律的特征。行政主体必须依据相应的行政法律规范的具体规定处理公共事务，而不能单纯的由行使权力，实现行政主体的单方面意志角度出发。（1）而在紧急行政中执行性更为突出，但不能忽视相对人的了解权等民主权利。
2、单方性。行政行为一般表现为行政机关依法依照自己单方意志作出决定的行为，不需要行政相对人的同意或认可。依职权的行政行为的单方性表现得尤为明显。依职权的行政行为是指行政机关主动行使行政权力而作出的行政行为。
3、裁量性。法律不可能对行政管理规定的事无巨细，所以法律上一般赋予行政机关一定程度和范围内的自由裁量权，由行政机关在法律规定的范围和幅度内，自行决定处理问题，作出行政行为。认识到行政行为的一定的主观性，是考察行政行为是否合理的基础。
4、公益性。目的上行使行为是为了国家和社会公共利益。正是基于此才赋予行政主体以行政优益权，即可按单方意思表示构成行政法律关系。行政主体及公务员在执行公务时，享有职务上的便利，并要求行政相对人履行协助义务。（2）
5、主动性。其实这一性质已在其单方性中有所包含，但此处再次提出笔者认为有其独立的意义。他有多层含义如：行政主体一定程度上要依靠自己对法律法规的理解，自己对社会生活的分析和判断，决定是否实施行政行为，实施何种行政行为；再如，行政主体作出行政行为追求的是一种与自己意思表示一致的管理效果，因此必须对其负责，不论是合法行为还是违法行为。（3）
（二）职务行为
通过以上的介绍我们基本上可以了解到底什么样的行为才属于行政行为。那么吴某、何某的行为到底是否属于职务行为呢，这还要看其二人的行为是否在职权范围内。
《中华人民共和国人民警察法》（全国人大常委会于1995-02-28颁布实施）第二条规定“ 人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第六条规定“ 公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；…（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；…”依据《中华人民共和国人民警察法》制定的人民警察在巡逻执勤中的相关规定第四条 “人民警察在巡逻执勤中履行以下职责：（一）维护警区内的治安秩序；（二）预防和制止违反治安管理的行为；…（八）制止妨碍国家工作人员依法执行职务的行为；…”
由上述法规我们可以看出吴某何某的行为属于职务行为。因为二人的行为都是以各自代表的行政机关的名义作出的，而二人又是该行政机关的工作人员，并且是在工作期间作出的行为，这都符合行政行为的条件。
具体如下：本案民警吴某是某市某港公安局复兴派出所当晚的值班民警，其在所属辖区内巡逻警戒。而该码头按规定当晚无卸货任务，装卸公司也无人值班。吴某在值班时发现民船应当查询其卸货手续，是履行港口执勤民警的职责。而此时未佩带工纠队的标志邹某出面干涉，吴某要求出示证件，并说清收取管理费的问题，这是基于吴某要弄清批准卸货的原因，邹某应积极配合，但邹某却不从，这在一定程度上属于妨碍执行公务的行为。而何某是当晚服务总值班人，接到吴某的报告后理应予以协助处理突发情况，这也属于职务要求。

二、违法履行职务的行为是否属于行政行为
笔者认为履行职务时是否违法不属于判断是否是行政行为的要素之一，这从前文中对行政行为的概念介绍中可看出。
由于诸多原因的作用，行政行为难免出现违法之处。根据行政行为确定性的要求，违法行政行为原则上是有效的，未经有权机关依法撤销或确认其无效前，任何人不能否认其效力。这就是说，违法行政行为在未被撤销，或确定为无效之前仍为行政行为。与此同时应注意到并非所有的违法行政行为都可能被撤销或确定为无效，如一些不能改变的事实违法行为。笔者认为对此类行为只能肯定其行政行为的性质，然后采取补救措施，如当事人可就行政侵权行为向相应的行政监察部门申诉，或向其上一级行政机关/设置的专门机构申诉，或向人民法院起诉 。
再者，如果说违法的就不是行政行为，那不就成了行政机关为自己的错误找借口了么，国家赔偿又有何用。

三、适用法律问题
根据以上论述吴某、何某的行为是违法的职务行为，而某市某区公安分局与吴某、何某之间是相隶属的关系，所以某市某区公安分局依据《中华人民共和国治安管理条例》以“非法限制他人人身自由”定性作出行政处罚属于适用法律不正确。
具体分析如下：行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。从此定义可看出其适用对象是实施了违法行为的，应受处罚的行政相对人。即行政处罚是一种外部行为，不适用内部关系。而何某，吴某与某市某区公安分局之间是内部隶属或行政机关与其组成成员之间的内部关系。
根据《中华人民共和国人民警察法》第七章 法律责任 第四十八条规定“ 人民警察有本法第二十二条所列行为之一的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者认为吴某、何某的行为属于其第二十二条 人民警察不得有下列行为中的“（五）非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所；（七）殴打他人或者唆使他人打人；”的规定。同时，经法医鉴定，邹某只是轻微伤害，，其病不能构成刑事犯罪。
综上所述，对吴某、何某只能进行行政处分（“行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定，可以降低警衔、取消警衔。对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。” 《中华人民共和国人民警察法》第四十八条）

参考文献

（1）《行政法与行政诉讼法学》 张树义 主编 高等教育出版社 2003年版