城乡建设环境保护部


城乡建设环境保护部关于颁发《关于城镇房产经营和房屋修缮单位实行经济责任制若干问题的暂行规定》的通知

1983年12月6日，城乡建设环境保护部

各省、自治区城乡建设环境保护厅（建委）北京、上海、天津、重庆市房地产管理局：
现将《关于城镇房产经营和房屋修缮单位实行经济责任制若干问题的暂行规定》印发给你们，望即研究执行。
城镇房产经营和房屋修缮单位实行经济责任制，是一项具有重要意义的改革。近年来，不少城市和县镇的房地产管理部门，针对自己经营管理上存在的问题，以提高经济效益和社会信誉为目标，试行了各种不同形式和内容的经济责任制，取得了明显的、可喜的效果。关于城镇房产经营和房屋修缮单位实行经济责任制若干问题的暂行规定，是在调查研究总结经验的基础上制订的，并经过多次专门会议的讨论和修订。我们相信，各级主管部门只要把这项工作摆上议事日程，有布置、有检查、有具体要求，认认真真地抓紧抓好，不仅能够大大减少过去统收统支、实报实销、吃“大锅饭”所造成的经济损失，而且可以树立良好的社会信誉，提高房产经营和房屋修缮单位的素质，为开创房地产工作的新局面，促进整个住房制度的改革，准备条件，积累经验。
现把贯彻《规定》有关事项通知如下：
一、要认真贯彻部署。各省、市、自治区主管房管工作的领导机关，要把贯彻《规定》和郑州工作会议精神作为当前的一项中心工作来抓。要认真研究当地的情况，制订贯彻《规定》的工作计划，并于一九八四年一季度末将部署情况函告我部。
二、要注意抓典型。各省、自治区可选择几个城市和县镇，直辖市可选择几个房管所和修缮队（公司）进行具体指导，以便总结经验，并请将定点名单告部城市住宅局。要注意做好职工的思想政治工作，和解决好实行经济责任制可能出现的问题。大城市和省会城市，也要参照上述要求办理。
三、各级主管部门要加强督促检查，及时总结交流经验。研究和解决工作中碰到的问题，推动各城市和所属单位认真贯彻《规定》。明年下半年，部城市住宅局将分片召开贯彻《规定》的汇报会，检查各地工作的进展情况，综合研究带有普遍性的问题。在此基础上，评比先进，树立典型，把房管战线实行经济责任制不断引向深入。
四、要培训干部和加强基础工作。《规定》中要求各地明年组织所属单位党政主要负责干部学好中央和国务院颁发的有关领导制度的几个文件，一定要作出安排，认真组织落实。各省、自治区房管部门要帮助各市房地产管理局有计划、有步骤地培训基层单位各类专业管理干部，建立健全各项规章制度和开展经济核算所必需的报表、凭证、原始记录等等。要把实行经济责任制同提高各类管理干部的业务能力结合起来，同改进和加强各项基础工作结合起来。
五、要把企事业单位整顿工作认真抓好。企事业单位进行整顿，是实行经济责任制的必要条件。各地要按照我部（83）城住字第41号《关于城市房产经营维修企事业进行全面整顿的通知》的要求，切实抓好所属城市和企事业单位的整顿工作，特别是对于那些列入第一批整顿计划的重点企业，一定要达到国家规定的验收标准。现在还没有设立专管或指定兼管这项工作机构的，要抓紧设立专管或指定兼管机构。各地专管或兼管机构和人员名单请报部企业整顿办公室和城市住宅局，以利工作。
附件：关于城镇房产经营和房屋修缮单位经济责任制若干问题的暂行规定（1983年11月）
党的十一届三中全会以来，在全国农村和工矿企业广泛实行经济责任制的推动下，有些城镇的房产经营和房屋修缮单位，以提高经济效益和服务质量为目标，试行了“定包奖”等形式的经济责任制，取得了较好的效果。但是，整个来说，多数城镇的房产经营和房屋修缮单位，仍然没有改变统收统支、实报实销、吃“大锅饭”的局面。一九八一年四月，中央书记处第九十九次会议决定：“今后，凡是服务性公司（如房修公司）的体制要逐步改为集体所有制，或保持全民所有制名义，而实际自负盈亏。只有这样，那种工作拖拉、服务质量差的现象才能改变。”中央书记处的决定，为房产经营和房屋修缮单位实行经济责任制指明了方向。为了贯彻落实这项决定，结合房产经营和房屋修缮单位的特点，对实行经济责任制的若干问题规定如下。
一、坚决而有秩序地改革经营管理体制，为实行经济责任制创造条件。
行政、企业、事业单位分开设置，分清各自的职责范围，是实行经济责任制的必要条件。各城市房地产管理局，既是市人民政府必不可少的行使房地产行政管理和组织住宅建设的职能机构，又是经营房地产业务的领导机关和主管部门，应单独设置办事机构，不要同企业、事业单位混在一起，包揽应由企业、事业单位担负的工作，以便从忙于直管公房经营、房屋修缮等大量事务工作中解脱出来，加强全市房地产和住宅建设的行政管理工作。属于政府职能部门的工作人员，应列入行政编制，费用由地方行政经费列支，并按照部门职能、干部职务建立相应的责任制，以改进工作方法。提高工作效率。
大城市房地产管理局可以根据工作需要，下设房产经营、房屋修缮、住宅建设开发、材料生产供应等专业公司；中小城市房地产管理局可酌情建立适当的专业机构；房管所（站）可实行“管养合一”体制。
目前，房管部门的资金来源主要是房租收入。按照规定，它是预算外资金，而且由于房租低，还需要财政上给予补贴。因此，房地产部门所属各专业机构属于事业单位。但是，为了克服统收统支、实报实销、吃“大锅饭”的弊端，提高经营管理水平和经济效益，各城市房地产管理局下设的各专业经营机构，从一九八四年起，用两年时间，逐步分别实现企业化经营或内部实行企业化管理，不论采取哪种管理方式，都要全面实行经济责任制。
房产经营和房屋修缮单位的劳动组织要进行调整。全民所有制职工和集体所有制职工的编制原则上要分开，所需费用要分别核算和考核。全民所有制队伍不再扩大。如确实需要扩大队伍的，可新组建集体所有制单位或充实现有的集体所有制单位。现有全民所有制企业，经过职工代表大会通过，并经上级主管部门批准，经营体制可以改为集体所有制，或者保留全民所有制名义，按集体所有制的办法经营管理，现有的集体所有制单位，要名副其实，克服名为“集体”实为“全民”的现象。这些问题，也要在一、二年内解决。
二、按照责、权、利统一的原则，确定各种类型、各级组织和职工个人的经济责任。
（一）实行企业化管理的各类经济组织，都要在上级主管部门的领导下，在以下三个方面承担经济责任：（1）全面完成国家和上级主管部门下达的生产、经营任务和各项经济技术指标，属行经济合同；（2）精打细算地使用资金，杜绝经营管理上各种漏洞和浪费；（3）用最少的消耗，实现最佳的生产经营效果，获得最大的经济效益。各城市要根据当地历史上达到过的最高水平，结合当前的经济、技术条件，按照数量和质量统一的原则，对上述三方面的任务确定具体指标，并采用合同制的办法落实下来。
（二）房产经营和房屋修缮单位的各级组织，都要按照生产、经营规模和任务要求，严格实行定编定员和各项工作。生产定额，各项经济技术指标，要逐项分解，层层落实，直到落实到每个职工身上，使人人有责任，担子大家挑。要坚持经济责任制的全面性，全面包保，层层包保，并把包保同相互协作结合起来。各级组织和个人的包保协作任务都要用合同或岗位责任制的形式固定下来。
（三）定编定员后的富余人员，要坚决抽出来设立独立建制，广开生产门路，独立核算，自负盈亏。
三、按照房产经营和房屋修缮单位所承担的经济责任，相应地扩大它们在经营管理和生产指挥上的自主权。
（一）为完成国家下达的计划任务和本单位所承担的经济责任，有权具体安排房产经营管理和房屋修缮的各项工作和生产活动。
（二）在全面完成国家下达的计划任务的前提下，有权根据自身条件和社会需要，对外承揽业务，发展多种经营。
（三）完成上缴后的利润或节约留成部分，在规定的基金比例范围内可以自主使用。
（四）对本单位管理权限范围内的组织机构和人员有权进行调整和任免。对上级计划增拨的职工，有权择优录用。在生产需要时，有权按规定雇用临时工。在严格执行国务院颁发的《职工奖惩条例》的基础上，有权按照实际需要，制定具体的奖惩办法。
（五）对新建、翻建或修缮不合格的工程，有权拒绝验收接管，有权要求施工或交房单位支付修补措施费用。
（六）对不符合合同规定质量、规格的统配材料，有权拒绝验收，由此延误工期造成的经济损失，有权要求供货方赔偿；统配和供料合同以外的物资，有权自行选购。
（七）房产经营和房屋修缮单位的人员、设备、材料、资金、除国家有明确规定者外，有权拒绝任何单位、个人抽调和无偿摊派。经主管部门批准借调的人员要与用人单位签订借调合同，被借调人员的工资和费用由用人单位负担。
四、正确处理主管部门、集体、个人三者之间的经济关系。
（一）主管部门与集体之间的经济关系。
1．由于房租低，不能以租养房，按照国家规定，城市维护专用资金应有适当份额用于直管公房修缮。这项资金，由地方房地产主管部门在所属单位中调剂使用。
2．房地产主管部门对经营单位实行“定收定支，差额补贴或提取，超支自负，增收节支留用或分成”，对房屋修缮单位实行“内部独立核算，自负盈亏，利润分成”的管理方式。房屋修缮单位承包房管部门内部或外部工程以及多种经营所获得的收益，按比例上缴主管部门后，应全额作为修缮专用资金返回经营单位。
3．房产经营单位增收节支、多种经营、维修养护降低成本等项盈余的留成比例，由主管部门确定；修缮单位的盈余留成比例，按有关规定执行。由于经营不善造成的计划外亏损，有关主要负责人要承担一定的经济责任。
4．完成国家计划的房产经营单位，可以从租金收入中提取百分之一点五的留成，按照国家有关规定使用；直接执行管养合一任务的基层单位，可按有关规定提取小修养护技术装备费；修缮单位区别不同的所有制，按有关规定提取法定利润和技术装备费。这三项费用均不进入分成总额。
（二）集体与集体之间的经济关系。
1．房产经营单位与房屋修缮单位之间实行承发包合同制，单位内部也要实行各种形式的合同制，互相承担经济责任。
2．房地产系统内部各独立核算的经济组织都具有同等法人地位，在经济上为甲乙方关系。修建工程，甲乙方未签订合同的，不得开工；统配物资，甲乙方未签订合同的不予供料；其它可以计划的生产活动亦应按合同办事。违反合同者，应按规定罚以违约金或赔偿金，其费用从留成基金中支出，不得计入成本。双方发生纠纷时，由上级主管部门仲裁；仲裁不服，可提请法院审理。
3．鼓励和提倡实行修缮工程投标制。
（三）集体内部的经济关系。
1．在按照房产经营和房屋修缮经济技术指标严格考核的基础上，贯彻按劳分配的原则，多劳多得，少劳少得，不劳不得，奖勤罚懒，坚决克服平均主义。
2．对完不成任务或造成经济损失的责任人，要根据情节轻重扣发适当数量基本工资。
3．集体所有制单位或全民所有、按集体所有制办法经营的单位，可实行分红制。
五、加强各项基础工作，搞好技术经济分析。
基础工作范围很广。当前，要首先建立岗位责任制、计划管理、劳动管理、财会管理、材料设备管理、质量管理和技术管理等基本制度和规范。要健全各种定额，加强原始记录、统计、计量、检测等数据管理，做到准确、及时、齐全。要建立全员培训制度，不断提高职工素质。基础工作一经建立，要坚持执行，不许弄虚作假，并对基础工作的各项资料加强分析，不断提高管理水平。
实行经济责任制不可缺少的经济技术指标，目前全国没有统一规定的，如修缮工程定额和材料定额等，暂由省、市、自治区城乡建设环境保护厅和直辖市房地产管理局制订；其它地区性定额，可由省属市、县主管部门制订，报上级主管部门批准后实行。
六、加强领导，保证经济责任制健康发展。
房产经营和房屋修缮单位的各级组织，都要遵循“党委集体领导，职工民主管理，厂长行政指挥的根本原则”，逐步健全完善领导制度。一九八四年内，省、自治区和各城市的房地产领导部门，要用办学习班或开专题研究会的办法，组织所属单位的党政主要负责干部，认真学习中共中央颁发的《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》，中共中央、国务院颁发的《国营工厂厂长工作暂行条例》，转发的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，以及中共中央批转的《国营企业职工思想政治工作纲要（试行）》。并指导他们结合本单位的实际，做出具体贯彻执行计划，以便使房产经营和房屋修缮单位的领导制度和领导水平有一个较大的改善和提高，保证经济责任制的健康发展。


案情


赵昌顺系重庆市开县南门镇芙蓉村第六村民小组（因行政区划调整，由原芙蓉村19社变更而来）村民。2010年10月22日，赵昌顺向开县人民政府提出申请，以开县南门镇人民政府已于2002年10月25日作出《关于芙蓉村19社在龙门岩公路外边河坎零星地权属争议的处理意见》，确认争议的1.68亩土地所有权属于芙蓉村19社，使用权即土地承包经营权归赵昌顺为由，请求开县人民政府对上述土地进行登记造册。2010年11月30日，开县人民政府以赵昌顺为家庭承包方代表颁发了（2010）第CQ313903060140号农村土地承包经营权证，确认赵昌顺农村承包经营户对争议之地及其他承包土地共计4.88亩的承包经营权，承包期限为1996年9月30日至2026年9月30日止。后来因涉及征地补偿，芙蓉村第六村民小组认为，开县人民政府向赵昌顺颁发农村土地承包经营权证缺乏土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等法定依据，有关确权决定不能作为颁证的法定依据，遂提起行政诉讼，请求撤销开县人民政府给赵昌顺颁发的（2010）第CQ313903060140号农村土地承包经营权证。


分歧


对土地登记管理机关向权利人颁发土地承包经营权证的依据存在不同认识。　一种意见认为，被告开县人民政府在第三人没有提供承包合同的情况下，直接根据行政确认决定向第三人颁发土地承包经营权证缺乏法律上的依据。另一种意见认为，该土地行政确认决定可以视为承包合同。


评析


笔者同意第二种意见。对土地承包合同作实质理解，丰富了农村土地承包经营权属登记案件的审理思路，有利于维护农村土地承包经营关系的稳定。不过，审判实践中需注意两个方面的问题：


第一，尽管农村土地使用权权属争议大都涉及土地承包经营权纷争，但土地使用权属争议和土地承包经营权属争议并非相同意义的概念。土地使用权行政确认决定必须包含证明土地承包经营关系的内容，方可视为承包合同。否则，不能视为承包合同作为颁发土地承包经营权证的依据。


第二，行政确认决定并非标准的土地承包合同，一般不具有确定承包经营期限的内容，而登记机关在权属证书中对承包经营期限的确定却是法定事项。因此，诉讼中法院对登记机关确定承包期限的审查存在一定障碍。对此，国家土地承包期限政策规定和当地同类土地的承包期限可作为基本的判断标准。


（作者单位：重庆市第二中级人民法院）