农业部


农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见

农经发[2009]4号


各省、自治区、直辖市及计划单列市农业（农林、农牧）厅（委、局、办）:

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，稳定和完善农村基本经营制度，切实维护农村集体经济组织和农民群众的合法权益，现就进一步加强农村集体资金、资产、资源管理，建立健全有关制度提出如下意见。

一、加强农村集体资金、资产、资源管理的意义、目标和原则

农村集体资金、资产、资源属于村（组）集体经济组织（以下简称集体经济组织）全体成员集体所有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。加强农村集体资金、资产、资源管理，有利于稳定和完善农村基本经营制度，维护集体经济组织和农民群众的合法权益；有利于盘活农村集体存量资产，增加农民财产性收入；有利于壮大农村集体经济实力，增强集体组织为农户服务的功能；有利于推进农村党风廉政建设，密切党群干群关系。各级农村经营管理部门要充分认识加强农村集体资金、资产、资源管理的重要意义，切实把这项工作抓紧抓好。

农村集体资金、资产、资源管理工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足于稳定和完善以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制，切实维护好、实现好、发展好农民群众的根本利益，按照党的十七届三中全会提出的“健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”的要求，健全制度、规范管理、强化监督、加强服务，逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制，促进集体经济发展壮大，促进农民收入增加，促进农村经济社会又好又快发展。

农村集体资金、资产、资源管理要充分体现农民群众的主体地位，切实维护农民的权益。必须坚持民主的原则，保障集体经济组织成员对资金、资产、资源占有、使用、收益和分配的知情权、决策权、管理权、监督权。必须坚持公开的原则，资金的使用和收益应当向全体成员公开，资产和资源的承包、租赁、出让应当实行招标投标或公开竞价。必须坚持成员受益的原则，遵循资金、资产、资源管理的规律和特点，采取不同的经营模式和管理方式，提高经营管理水平，节本增效，确保资金、资产、资源的安全和保值增值，让农民群众随着集体经济壮大，得到更多的实惠。

二、建立健全农村集体资金、资产、资源管理制度

集体经济组织代表其成员行使农村集体资金、资产、资源管理职责，必须建立健全各项管理制度，做到有章理事，按制度办事。

（一）规范农村集体资金管理制度

1．财务收入管理制度。集体经济组织的经营、发包、租赁、投资、资产处置等集体收入，上级转移支付资金以及补助、补偿资金，社会捐赠资金，“一事一议”资金，集体建设用地收益等，应当及时入账核算，做到应收尽收。严禁公款私存、私设小金库。要加强票据管理，杜绝“白条”抵库。要定期与开户银行核对账目，定期盘点库存现金，做到日清月结，账款相符，账实相符。

　　 2．财务开支审批制度。日常开支按规定程序审批，重大事项开支应当履行民主程序。财务开支事项发生时，经手人必须取得合法的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经主管财务的负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受全体成员监督。

　　3．财务预决算制度。年初应当编制全年资金预算方案，按民主程序形成决议并张榜公布；预算调整时，要严格履行相关程序。年终应当及时进行决算，并将预算执行情况和决算结果向全体成员公布。

4．资金管理岗位责任制度。明确各财务管理岗位的职责、权限，实行账、款分管，支票、财务印鉴分别保管。实行会计委托代理的地方，要按照会计核算主体分设账户（簿）。应当尊重各集体经济组织的资产所有权和财产管理自主权，不得改变集体资金的性质。

5.财务公开制度。集体经济组织应当将财务活动情况及有关账目，定期逐笔逐项向全体成员公布，接受群众监督。年初公布财务收支计划，每月或每季度公布各项收入、支出情况，年末公布各项财产、债权债务、收益分配等情况。

（二）健全农村集体资产管理制度

1．资产清查制度。定期进行资产清查，重点清查核实集体经济组织所有的各种资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相符。

2．资产台账制度。集体所有的房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业基本建设设施等固定资产，要按资产的类别建立固定资产台账，及时记录资产增减变动情况。资产台账的内容主要包括：资产的名称、类别、数量、单位、购建时间、预计使用年限、原始价值、折旧额、净值等。实行承包、租赁经营的，还应当登记承包、租赁单位（人员）名称，承包费或租赁金以及承包、租赁期限等。已出让或报废的，应当及时核销。

3．资产评估制度。集体经济组织以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产，集体经济组织实行产权制度改革、合并或者分设等，应当进行资产评估。评估由农村经营管理部门或具有资质的单位实施。评估结果要按权属关系经集体经济组织成员的全体村民会议或村民代表会议确认。

4．资产承包、租赁、出让制度。集体资产实行承包、租赁、出让应当制定相关方案，明确资产的名称、数量、用途，承包、租赁、出让的条件及其价格，是否招标投标等事项；同时履行民主程序。集体资产承包、租赁、出让经营时，应当签订经济合同，明确双方的权利、义务、违约责任等，并向全体成员公开。经济合同及有关资料应当及时归档并报乡（镇）农村经营管理站备案。

5．资产经营制度。集体资产实行承包、租赁、出让经营的，要加强合同履行的监督检查，公开合同履行情况；收取的承包费和租赁金归集体经济组织所有，纳入账内核算。集体经济组织统一经营的资产，要明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、管理机制和收益分配机制，并向全体成员公开。集体经济组织实行股份制或者股份合作制经营的，其股份收益归集体经济组织所有，纳入账内核算。要定期对集体资产的使用、维护和收益进行检查，确保集体资产的安全和保值增值。

（三）建立农村集体资源管理制度

1．资源登记簿制度。法律规定属于集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂等集体资源，应当建立集体资源登记簿，逐项记录。资源登记簿的主要内容包括：资源的名称、类别、坐落、面积等。实行承包、租赁经营的集体资源，还应当登记资源承包、租赁单位（个人）的名称、地址，承包、租赁资源的用途，承包费或租赁金，期限和起止日期等。农村集体建设用地以及发生农村集体建设用地使用权出让事项等要重点记录。

2．公开协商和招标投标制度。集体所有且没有采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，以及果园、养殖水面等集体资源的承包、租赁，应当采取公开协商或者招标投标的方式进行。以公开协商方式承包、租赁集体资源的，承包费、租赁金由双方议定。以招标投标方式承包、租赁集体资源的，承包费、租赁金应当通过公开竞标、竞价确定。招标应当确定方案，载明招标人的名称和地址，明确项目的名称、数量、用途、期限、标底等内容；招标方案必须履行民主程序。在招标中，同等条件下，本集体经济组织成员享有优先中标权。招标投标方案、招标公告、招标合同和相关资料应当报乡（镇）农村经营管理站备案。

3．资源承包、租赁合同管理制度。集体资源的承包、租赁应当签订书面协议，统一编号，实行合同管理。合同应当使用统一文本，明确双方的权利、义务、违约责任等。上交的收入归集体经济组织所有，纳入账内核算并定期公开。经济合同及有关资料应及时归档并报乡（镇）农村经营管理站备案。

4．集体建设用地收益专项管理制度。农村集体建设用地是集体资产和资源的重要组成部分，其收益归集体经济组织所有，主要用于发展生产、增加集体积累、集体福利和公益事业等方面，改善农民的生产生活条件，不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。农村集体建设用地收益要纳入账内核算，严格实行专户存储、专账管理、专款专用、专项审计监督。

三、强化民主管理和民主监督，推进农村集体经济管理方式创新

农村集体资金、资产、资源管理要适应农村改革发展的新形势新要求，强化民主管理和民主监督，积极推进改革创新，增强集体经济组织发展的活力和为农户服务的能力。

（一）强化民主管理和民主监督。民主管理和民主监督是加强集体资金、资产和资源管理的基础，是完善集体经济组织管理体制和机制的重要方面。集体经济组织的年度财务预算和决算，年度收益分配方案，集体资金、资产、资源经营方式的确定及变更，购置或者处分重要固定资产，重大投资项目或举债，集体经济组织产权制度改革，以及其他有关集体资金、资产、资源管理的重大事项，都要依法召开本集体经济组织成员的全体村民会议或村民代表会议，履行民主程序。集体经济组织应当定期向本集体经济组织成员公布资金、资产、资源运营情况，听取本集体经济组织成员对集体资金、资产、资源管理工作的意见和建议，接受全体成员的监督。村务公开监督小组或者民主理财小组应当对集体资金、资产、资源管理的事项进行监督，对集体资金、资产、资源的使用、维护和收益分配不当的提出整改意见。

（二）推进农村集体经济组织产权制度改革。要稳妥推进集体经济组织产权制度改革，探索集体经济的有效实现形式。有条件但还未开展集体经济组织产权制度改革的地方，要加强调查研究，有计划地开展试点工作；已实行产权制度改革的集体经济组织，要建立健全股东大会或股东代表大会、董事会、监事会等机构，强化内部控制机制，完善经营管理制度，确立激励和约束相结合的运行机制。

（三）发展农民新的联合与合作。鼓励和支持集体经济组织利用资金、资产和资源，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，与承包大户、技术能人、企业、技术服务机构等进行联合和合作，实现多元化、多层次、多形式经营，发展和壮大集体经济实力，增强集体经济组织服务功能。

（四）完善会计委托代理制。要在坚持民主自愿和集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变原则的基础上，进一步完善会计委托代理制。加强会计委托代理机构的建设，科学设置代理机构岗位，健全内部管理监督制度，规范代理服务工作流程，防止截留挪用集体资金。会计委托代理机构应当定期向集体经济组织报告账务代理工作情况，切实发挥服务、监督的职责。积极探索创新农村集体资金、资产、资源管理服务方式。

四、切实加强对农村集体资金、资产、资源管理的指导、监督和服务

农村集体资金、资产、资源管理的指导、监督和服务，是各级农村经营管理部门的重要职责，要切实履行职责，加强农村集体资金、资产、资源的管理指导工作。

（一）加强农村集体资金、资产、资源管理的指导。各级农村经营管理部门要加强调查研究，结合实际制定农村集体资金、资产、资源保值增值的政策措施。要加强农村集体资金、资产、资源管理的法规建设，已经出台农村集体资产管理法规的省（区、市），要加大贯彻落实的力度，并根据改革发展中出现的新情况、新问题，完善相关规定；尚未出台的省（区、市），要抓紧制定有关农村集体资金、资产、资源管理的法规和制度。要因地制宜，分类指导，帮助集体经济组织建立健全农村集体资金、资产、资源管理制度。

（二）强化农村集体资金、资产、资源管理的监督。各级农村经营管理部门要强化审计监督。对集体经济组织财务预算和决算、资金的使用和收益分配进行定期审计，对农民群众反映强烈的集体资金、资产、资源问题进行重点审计，对集体资产和资源的运营进行专项审计。要建立健全责任追究制度，对审计查出侵占集体资金和资产问题的，应当责成责任人将侵占的集体资金和资产如数退还集体经济组织；构成违纪的，移交纪检监察部门处理；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（三）提高农村集体资金、资产、资源管理的服务水平。各级农村经营管理部门，要加强农村集体资金、资产、资源经济合同管理和服务，指导和帮助集体经济组织依法规范合同，签订合同，履行合同，调解处理合同纠纷。要指导和帮助集体经济组织以及实行会计委托代理制的乡（镇）会计委托代理机构，做好涉及农村集体资金、资产、资源管理的会议决定、承包租赁方案、经济合同、招标文书、财务会计等资料的立卷归档工作，实行电算化管理的地方应当进行电子归档。要定期对委托代理机构进行监督检查，提高服务质量。要加强队伍建设，县以上农村经营管理部门要积极争取培训经费，加大对农村集体财务会计管理人员、民主理财小组成员、乡（镇）村级会计委托代理服务人员、审计人员的培训力度，努力培养和造就一支高素质的农村集体资金、资产、资源管理队伍。




建设工程分包合同有效的条件及法律后果

鄂尔多斯市蒙泰热电有限责任公司与被沁阳市龙鑫化工有限公司、原审内蒙古第二电力建设工程有限责任公司建设工程施工合同纠纷案分析


一、本案要旨
本案要旨为，建设工程合同签订后，承包方经发包方同意，可以将其承建的非主体、非基础建设工程分包给第三人承建，该分包合同合法有效，第三人就其完成的工作成果与承包人向发包方承担连带责任，发包方应当承担支付第三人建设工程款的责任。
被告内蒙第二电力公司与被告蒙泰热电公司于2006年10月签订了蒙泰热电二期2×25mw热电机组工程的建设工程施工合同。2007年9月11日，被告内蒙第二电力公司与原告签订书面合同，将该工程主厂房彩板封闭、屋面板工程分包给原告，原告按照合同约定对分包工程施工结束后，经被告内蒙第二电力公司于2009年10月30日验收合格，双方一致确认原告施工的工程量为4268.7平方米，以单价248.00元计算工程款总金额为1058637.6元。期间，被告蒙泰热电公司曾直接向原告汇付部分工程款，但经被告内蒙第二电力公司核准，原告共留取311628元，原告所收其余款项已转交内蒙第二电力公司。
本案的争议焦点主要为，沁阳龙鑫化工公司与内蒙第二电力公司签订的分项工程承包合同是否有效。
原审法院认为：建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。《中华人民共和国合同法》第二百七十二条第二款规定，总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。被告内蒙第二电力公司在与被告蒙泰热电公司签订蒙泰热电2×25mw机组二期工程总承包合同之后，又与原告沁阳龙鑫化工公司签订该工程主厂房彩板封闭、屋面板分项工程承包合同的行为不违背相关法律规定，法院予以支持，该分包合同系双方真实意思表示，合法有效，应受法律保护。
二审法院认为：根据《中华人民共和国合同法》第二百七十二条规定，工程总承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工程交由第三人完成。本案中，内蒙第二电力公司在与蒙泰热电公司签订蒙泰热电2×25mw机组二期工程总承包合同之后，又与沁阳龙鑫化工公司签订该工程厂房彩板封闭、屋面板分项工程承包合同，系该合同当事人的真实意思表示，且合同约定的施工项目为工程的辅助性工程，并不属于将主体工程分解或肢解后分包，因此，该分包合同内容不违反法律法规禁止性规定，应为合法有效。合同签订后，双方已按合同约定实际履行，蒙泰热电公司作为发包方，在合同履行中直接支付了沁阳龙鑫化工公司部分工程款，该行为说明蒙泰热电公司对上述分项承包工程已经知道并已认可，故蒙泰热电公司上诉所称内蒙第二电力公司将主体工程分解或肢解后分包应属无效的理由不能成立，法院不予支持。

二、案件来源
沁阳市人民法院（2011）沁民初字第452号；河南省焦作市中级人民法院(2011)焦民三终字第375号

三、基本案情
　　被告内蒙第二电力公司与被告蒙泰热电公司于2006年10月签订了蒙泰热电二期2×25mw热电机组工程的建设工程施工合同。2007年9月11日，被告内蒙第二电力公司与原告签订书面合同，将该工程主厂房彩板封闭、屋面板工程分包给原告，合同约定：工程单价为248.00元，总金额按实际结算工程量为准，若合同发生争议，协商不成时由原告所在地法院管辖。原告按照合同约定对分包工程施工结束后，经被告内蒙第二电力公司于2009年10月30日验收合格，双方一致确认原告施工的工程量为4268.7平方米，以单价248.00元计算工程款总金额为1058637.6元。期间，被告蒙泰热电公司曾直接向原告汇付部分工程款，但经被告内蒙第二电力公司核准，原告共留取311628元，原告所收其余款项已转交内蒙第二电力公司。诉讼中，原告表示同意在欠款中扣除应支付的水电费803.84元，至此，原告除已留取的工程款311628元和应支付的水电费803.84元外，尚有746205.76元工程款未得。另查明，被告蒙泰热电公司尚未将包括原告施工在内的部分工程款支付被告内蒙第二电力公司。诉讼中，本院根据原告申请，对被告蒙泰热电公司账户85万元存款予以保全。
　　
四、法院审理
原审法院认为：建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。《中华人民共和国合同法》第二百七十二条第二款规定，总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。被告内蒙第二电力公司在与被告蒙泰热电公司签订蒙泰热电2×25mw机组二期工程总承包合同之后，又与原告沁阳龙鑫化工公司签订该工程主厂房彩板封闭、屋面板分项工程承包合同的行为不违背相关法律规定，本院予以支持，该分包合同系双方真实意思表示，合法有效，应受法律保护。《中华人民共和国合同法》第二百七十九条规定，建设工程竣工验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。本案中，原告沁阳龙鑫化工公司作为施工人，按合同约定履行了工程建设义务，工程竣工后，经验收合格，确认工程价款为1058637.6元，且二被告已支付原告部分工程款，故原告要求总承包人即被告内蒙第二电力公司、发包人即被告蒙泰热电公司连带支付价款及利息，理由正当，本院予以支持。诉讼中，原告同意从工程价款中扣除应支付水电费的行为系当事人行使处分权的体现，符合法律规定，本院予以支持。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。本案中，由于双方对欠付工程价款利息计付标准没有约定，则依法应按中国人民银行发布的同期同类贷款利率从应付工程价款之日计息。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条规定，利息从应付工程价款之日计付。本案中，关于应付工程价款的日期问题，原告依合同约定按工程竣工验收日期即2009年10月30日主张，理由正当，本院予以采纳。
　　原审法院判决：被告内蒙第二电力公司、被告蒙泰热电公司于本判决生效后十日内连带清偿原告沁阳龙鑫化工公司欠款746205.76元及利息（利息按中国人民银行同期同类贷款利率从2009年10月30日起计算至还款之日止）。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费11300元、保全费4770元，由被告内蒙第二电力公司、被告蒙泰热电公司共同负担。
　　二审法院审理认为，根据当事人的上诉请求和答辩意见，经征求当事人同意，归纳本案争议焦点为：1、沁阳龙鑫化工公司与内蒙第二电力公司签订的分项工程承包合同是否有效；2、沁阳龙鑫化工公司承包的工程是否竣工验收，蒙泰热电公司应否连带清偿沁阳龙鑫化工公司工程欠款及利息。
　　二审法院认为：根据《中华人民共和国合同法》第二百七十二条规定，工程总承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工程交由第三人完成。本案中，内蒙第二电力公司在与蒙泰热电公司签订蒙泰热电2×25mw机组二期工程总承包合同之后，又与沁阳龙鑫化工公司签订该工程厂房彩板封闭、屋面板分项工程承包合同，系该合同当事人的真实意思表示，且合同约定的施工项目为工程的辅助性工程，并不属于将主体工程分解或肢解后分包，因此，该分包合同内容不违反法律法规禁止性规定，应为合法有效。合同签订后，双方已按合同约定实际履行，蒙泰热电公司作为发包方，在合同履行中直接支付了沁阳龙鑫化工公司部分工程款，该行为说明蒙泰热电公司对上述分项承包工程已经知道并已认可，故蒙泰热电公司上诉所称内蒙第二电力公司将主体工程分解或肢解后分包应属无效的理由不能成立，本院不予支持。本案从沁阳龙鑫化工公司、内蒙第二电力公司在原审庭审中所举分包工程竣工验收证明单、内蒙第二电力公司、蒙泰热电公司工程验收情况材料以及领款收据看，能够相互印证沁阳龙鑫化工公司作为分项工程的施工方，已按合同约定履行了施工义务，该工程竣工后，双方已经验收合格，并确认了工程价款的事实。原审法院根据查明的事实，判令内蒙第二电力公司、蒙泰热电公司连带支付工程欠款及利息，并无不当。蒙泰热电公司上诉请求驳回沁阳龙鑫化工公司的诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决内容适当，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第一项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　本判决为终审判决。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
五、与本案及类似案例相关的法规索引
《中华人民共和国合同法》
第二百七十二条　发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。
　　总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。
　　禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。


（本文为原创作品，未经作者书面授权，禁止转载）

编者注：本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学，法学硕士，从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务，在该领域有丰富经验，欢迎委托处理该领域的法律事务（地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心；电话：186-0190-0636，邮箱：lawyernew@163.com）。