国家安全监管总局关于印发安全生产监管年度执法工作计划编制办法的通知
国家安全生产监督管理总局
国家安全监管总局关于印发安全生产监管年度执法工作计划编制办法的通知
安监总政法〔2010〕183号
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局：
为做好安全生产监督管理部门年度执法计划的编制工作，根据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》的规定，制定了《安全生产监管年度执法工作计划编制办法》，现印发给你们，请遵照执行。
国家安全生产监督管理总局
二○一○年十月二十九日
安全生产监管年度执法工作计划编制办法
一、总则
1.为规范安全生产监管年度执法工作计划的编制工作，科学履行安全生产监督管理职责，根据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》等有关规定，制定本办法。
2.县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门及授权、委托开展安全生产行政执法的组织或者机构（以下统称安全监管执法机关）编制年度安全生产监管执法工作计划（以下简称执法计划），适用本办法。
3.安全生产监督管理部门编制的执法计划应当报本级人民政府（或安委会，下同）批准，并报上一级安全生产监督管理部门备案。
根据授权或者委托开展行政执法的组织或者机构编制的执法计划，应当报授权、委托的人民政府或者安全生产监督管理部门批准。
4.各级安全监管执法机关编制的执法计划应当相互衔接，避免在监管对象、内容和时间上重复或者脱节。
5.安全监管执法机关应当按照经过批准的执法计划开展行政执法工作。
二、编制原则与考量因素
6.安全监管执法机关应当按照统筹兼顾、突出重点、量力而行、提高效能的原则，编制执法计划。
7.安全监管执法机关编制执法计划，应当综合考虑下列因素：
（1）行政执法人员的数量；
（2）负责直接监管的生产经营单位的数量、分布、生产规模及其安全生产状况；
（3）道路交通状况、执法车辆和技术装备配备情况；
（4）必需的工作经费；
（5）重点监督检查的地区、领域、行业和企业等事项；
（6）影响执法计划执行的其他因素。
8.安全监管执法机关编制执法计划，应当测算本机关总法定工作日、执法检查工作日、其他执法工作日和非执法工作日。
总法定工作日，是指国家规定的法定工作日和本机关行政执法人员总数的乘积。纳入计算行政执法人员数量的比例，省级安全生产监督管理部门不得低于在册人数的60%，设区的市级安全生产监督管理部门不得低于在册人数的70%，县级安全生产监督管理部门不得低于在册人数的80%；授权、委托开展行政执法的组织或者机构不得低于在册人数的90%。
执法检查工作日，是指安全监管执法机关依照《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》第八条规定，对直接监管的生产经营单位开展执法检查活动的工作日，其数额为总法定工作日减去其他执法工作日和非执法工作日所剩余的工作日。
其他执法工作日，是指下列工作预计所占用的工作日：
（1）实施行政许可；
（2）生产安全事故调查和处理；
（3）安全生产举报查处；
（4）参与地方人民政府及有关部门、上级安全监管执法机关组织的安全生产执法行动；
（5）重大安全生产隐患排查报告的受理、登记建档、跟踪监控、督促整改等；
（6）有关报告、制度、安全措施的备案；
（7）开展机动执法；
（8）听证、行政复议、行政应诉；
（9）上级安全监管机关安排的工作任务。
非执法工作日，是指下列工作预计所占用的工作日：
（1）机关值班；
（2）学习、培训、考核、会议；
（3）病假、事假；
（4）检查指导下级安全监管执法机关工作；
（5）公务员法定年休假、探亲假、婚（丧）假；
（6）参加党群活动。
其他行政执法工作日、非行政执法工作日，按照本机关前3年实际统计平均数测算。
9.安全监管执法机关应当根据执法检查工作日确定本年度需要开展执法检查的生产经营单位数量和次数。按照分级负责、属地监管的原则，对直接监管的重点行业（领域）生产经营单位，应当每年至少覆盖1次；其他直接监管的生产经营单位，应当每两年至少覆盖1次。
执法检查应当符合两名以上执法人员共同参加的规定。
10.除负责直接监管的生产经营单位外，安全监管执法机关还应当按照一定比例对下级安全监管执法机关所负责的生产经营单位进行抽查。
三、执法计划的内容
11.执法计划应当包括下列内容：
（1）指导思想、工作目标和主要任务；
（2）行政执法人员数量和执法工作日测算；
（3）直接监管的生产经营单位；
（4）执法检查；
（5）行政许可；
（6）安全生产宣传教育培训；
（7）综合监管事项；
（8）本级人民政府和上级安全生产监督管理部门规定的其他内容；
（9）其他有关事项。
12.主要任务应当根据国家、本级人民政府及上级安全监管执法机关的安全生产工作总体部署，结合本区域安全生产特点确定，包括执法检查、专项整治、打击非法违法、法制宣传等。
13.直接监管的生产经营单位应当列出名称，并作为执法计划的附录。涉及中央企业的，应当列出中央企业的分公司、子公司以及下属企业名称。
14.执法检查除包括检查各类生产经营单位落实安全生产法律法规的情况外，应当列出本年度执法检查的重点领域、重点区域、重点单位和重点事项。列为重点单位的，应当明确执法检查的次数及检查时间。
15.行政许可应当包括行政许可的种类、实施行政许可的内设机构名称和负责人等。
16.安全生产宣传教育培训应当包括安全生产万里行、安全生产月等重点宣传事项以及安全生产教育培训的安排、重点内容等。
17.执法计划内容应当明确、具体，具有可操作性，并落实到安全监管执法机关各内设机构及负责人。
18.安全监管执法机关对生产经营单位开展行政执法检查时，应当根据执法计划的要求编制具体的现场检查方案。
现场检查方案应当明确检查的区域、内容、重点及方式等。
四、编制程序
19.安全监管执法机关应当指定一个内设机构专门负责编制执法计划。各内设执法机构根据其职责提出具体执法计划，由负责编制执法计划的机构统一审核编制。
负责编制执法计划的机构应当充分收集相关资料，广泛听取本机关其他内设机构及其行政执法人员的意见和建议。
20.市、县两级安全监管执法机关初步拟订执法计划后，应当分别抄报省、市两级安全监管执法机关征求意见。省级安全监管执法机关制定执法计划时，应当听取市、县级安全监管执法机关的意见。
21.安全生产监督管理部门编制的执法计划，应当经本部门领导集体讨论通过后，于1月份报本级人民政府批准。
执法计划经本级人民政府批准后，应当于每年3月31日前报上一级安全生产监督管理部门备案。
授权或者委托开展行政执法的组织或者机构编制的执法计划，应当经本组织或者机构领导集体讨论通过后，报授权、委托的人民政府或者安全生产监督管理部门批准。
22.执法计划作出重大调整的，应当在作出决定之日起30日内按照本办法规定重新履行报批和备案手续。
上述重大调整是指有下列情形之一的：
（1）对执法检查的重点领域、重点区域、重点单位和重点事项作出变更；
（2）执法检查的生产经营单位数量增减幅度超过原计划的20%以上；
（3）本级人民政府、上级安全监管执法机关和编制执法计划的安全监管执法机关认为需要报批的其他情形。
执法计划作出重大调整的，应当同时核定相应的工作量。
23.执法计划进行部分调整或者变更的，安全监管执法机关应当及时制作有关文件，以存档备查。
五、其他
24.省、自治区、直辖市人民政府安全监督管理部门可以根据本办法制定具体的实施细则。
25.乡镇人民政府、街道办事处编制执法工作计划，参照本办法执行。
【案情】
2010年7月31日晚9时许，河南省孟州市予孟管业有限公司（以下简称予孟管业）停产检修，刘某在检修锅炉期间掉进约4米深的风洞中，被洞内高温烫伤，在工友施救过程中再次跌入，摔在洞内钢管上，后被工友救出，经120接送到孟州市人民医院住院治疗，经诊断为：1.椎体爆裂性骨折并截瘫，2.多处皮肤烧伤。2011年11月18日，刘某向孟州市劳动和社会保障局（以下简称劳动局）提出工伤认定申请，该局于同年12月30日作出豫（焦孟）工伤认字（2011）30号工伤认定通知，确定第三人为工伤，后因工伤认定通知的日期填写有误，被告于2012年2月22日自行撤销了上述工伤认定通知。同年7月6日，刘某又向劳动局提出工伤认定申请，劳动局于同年7月24日作出豫（焦孟）工伤认字（2012）15号工伤认定通知，确认刘某为工伤。
后予孟管业诉至法院，要求撤销劳动局作出的豫（焦孟）工伤认字（2012）15号工伤认定结论。予孟管业称，其与刘某没有签订劳务合同，刘某并不是其单位职工，不能认定工伤。同时，劳动局作出工伤认定时，重复受理当事人的申请，劳动局在对前一次工伤认定撤销之后，又以同一事实和理由，由原经办人再次作出与原具体行政行为相同的行政行为，程序违法。
【分歧】
第一种意见认为，劳动局以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政行为，属于程序违法，应撤销劳动局的工伤认定；
第二种意见认为，劳动局的第二次工伤认定属于行政机关行使“自我纠正权”的行为，不能认定为程序违法，劳动局的工伤认定合法有效。
【评析】
笔者赞同第二种意见。首先，刘某与孟州市予孟管业有限公司虽未签订劳务合同，但存在事实劳动关系，刘某在工作期间和工作场所内因工作原因受到伤害，符合《工伤保险条例》第十四条的规定，应认定为工伤。其次，虽然劳动局就同一事实和理由做出两次工伤认定的具体行政行为，但劳动局做出的第二次工伤认定是对第一次工伤认定中瑕疵程序的纠正，且该瑕疵（工伤认定通知的日期填写有误）对工伤认定的结果未造成任何影响，完全属于行政机关行使“自我纠正权”的行为，不能认定为程序违法，从而导致撤销劳动局的工伤认定。
保护公民、法人和其他组织合法权益是行政诉讼的首要价值取向，所以，行政诉讼必须要通过监督行政机关依法行政的方式来实现保障公民权利这一功能。尽管我国工伤认定方面的立法相对滞后，存在诸多漏洞，但纵观这方面的法规可以发现，工伤认定的标准在逐步放宽，更加注重保护作为弱势群体的劳动者的合法权益。劳动者在涉诉三方之中处于最弱势的地位，应对其特殊保护，审理此案时，在符合法的精神和原则的前提下，首先要考虑保护劳动者的合法权益，通过监督和维持工伤认定机关的具体行政行为来实现行政诉讼保护公民权利的价值目标。当然，这种对劳动者权益的保护应在法律规定的限度之内，绝不能一味维护劳动者的权益而忽视被用人单位的权益。
（作者单位：河南省孟州市人民法院）