国土资源部


国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），副省级城市国土资源行政主管部门，各派驻地方的国家土地督察局：

规范农村宅基地管理，对于统筹城乡发展，促进节约集约用地，维护农民的合法权益，推进社会主义新农村建设，保持农村社会稳定和经济可持续发展具有重要意义。为贯彻落实中央有关要求，现就进一步完善农村宅基地管理制度，切实维护农民权益的有关问题通知如下：

一、加强规划计划控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模

（一）加强农村住宅建设用地规划计划控制。根据新农村建设的需要，省级国土资源行政管理部门要统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门，结合新一轮乡（镇）土地利用总体规划修编，组织编制村土地利用规划，报县级人民政府审批。在县级土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的村土地利用规划，要与城镇规划相衔接，合理划定农民住宅建设用地范围；在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄，县级国土资源管理部门要在摸清宅基地利用现状和用地需求的基础上，以乡（镇）土地利用总体规划和村土地利用规划为控制，组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测十年计划表（即“两图一表”），制定完善宅基地申请审批制度，张榜公布，指导农民住宅建设按规划、有计划、规范有序进行。

（二）科学确定农村居民点用地布局和规模。市、县在新一轮土地利用总体规划修编中，要按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，合理确定土地利用总体规划划定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地布局，严格控制建设用地规模，防止出现新的“城中村”。对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄，要结合县域镇村体系规划、新农村发展规划和产业规划，在乡（镇）土地利用总体规划中合理确定保留、调整和重点发展的农村居民点用地，统筹农村公益事业、基础设施、生活、生态、生产用地需求，合理确定中心村和新村建设用地规模，指导农民住宅和村庄建设按规划有序进行。

（三）改进农村宅基地用地计划管理方式。新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标，切实保障农民住宅建设合理用地需求。占用耕地的，必须依法落实占补平衡。农村建设用地计划指标应结合农村居民点布局和结构调整，重点用于小城镇和中心村建设，控制自然村落无序扩张。

二、严格标准和规范，完善宅基地管理制度

（四）严格宅基地面积标准。宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地，“一户一宅”是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。各地要结合本地资源状况，按照节约集约用地的原则，严格确定宅基地面积标准。要充分发挥村自治组织依法管理宅基地的职能。加强对农村宅基地申请利用的监管。农民新申请的宅基地面积，必须控制在规定的标准内。

（五）合理分配宅基地。土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设农民新居。土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄，要严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的政策。经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。试点方案由村自治组织通过村民会议讨论提出，经市、县国土资源管理部门审核报省级国土资源管理部门批准实施，接受监督管理。

（六）规范宅基地审批程序。各地要根据实施土地利用总体规划和规范农民建房用地的需要，按照公开高效、便民利民的原则，规范宅基地审批程序。在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内，县（市）要统筹安排村民住宅建设用地。在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外，已经编制完成村土地利用规划和宅基地需求预测十年计划表的村庄，可适当简化审批手续。使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户；占用农用地的，县（市）人民政府于每年年初一次性向省、自治区、直辖市人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户，落实情况按年度向省（区、市）国土资源管理部门备案。

宅基地审批应坚持实施“三到场”。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。

（七）依法维护农民宅基地的取得权。农民申请宅基地的，乡（镇）、村应及时进行受理审查，对符合申请条件，且经公示无异议的，应及时按程序上报。县（市）人民政府对符合宅基地申请条件的，必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。各地县（市）人民政府要建立健全农民宅基地申报、审批操作规范，并根据本地区季节性特点和农民住宅建设实际，明确宅基地申请条件和各环节办理时限要求，向社会公开，接受社会监督，切实维护农民依法取得宅基地的正当权益。

（八）加强农村宅基地确权登记发证和档案管理工作。各地要按照相关规定，依法加快宅基地确权登记发证，妥善处理宅基地争议。要摸清宅基地底数，掌握宅基地使用现状，并登记造册，建立健全宅基地档案及管理制度，做到变更一宗，登记一宗。要积极建立农村宅基地动态管理信息系统，实现宅基地申请、审批、利用、查处信息上下连通、动态管理、公开查询。

三、探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度

（九）严控总量盘活存量。要在保障农民住房建设用地基础上，严格控制农村居民点用地总量，统筹安排各类建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新增建设用地。鼓励通过改造原有住宅，解决新增住房用地。各地要根据地方实际情况制定节约挖潜、盘活利用的具体政策措施。

（十）逐步引导农民居住适度集中。有条件的地方可根据土地利用规划、城乡一体化的城镇建设发展规划，结合新农村建设，本着量力而行、方便生产、改善生活的原则，因地制宜、按规划、有步骤的推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点自愿、量力、有序的集中。对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村，要加大用地计划、资金的支持。对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅，应向规划的居民点集中。

（十一）因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。各地要结合新农村建设，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，指导有条件的地方积极稳妥地开展“空心村”治理和旧村改造，完善基础设施和公共设施。对治理改造中涉及宅基地重划的，要按照新的规划，统一宅基地面积标准。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的，应对土地、房屋价格进行评估，在现状建设用地边界范围内进行；在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。

四、加强监管，建立宅基地使用和管理新秩序

（十二）建立宅基地管理动态巡查和责任追究制度。县（市）、乡（镇）国土资源管理部门要建立健全农村宅基地管理动态巡查制度，切实做到对宅基地违法违规行为早发现、早制止、早报告、早查处。县市国土资源执法监察机构和乡镇国土资源所是农村宅基地动态巡查工作的实施主体，对动态巡查负直接责任。建立动态巡查责任追究制度，对巡查工作不到位、报告不及时、制止不得力的要追究有关责任人的责任。

（十三）建立共同责任机制。市县、乡镇国土资源管理部门应当与市、县有关部门、乡镇政府、村自治组织建立依法管理宅基地的共同责任机制，建立农村宅基地监督管理制度，落实工作责任，形成执法监管合力，共同遏制违法占地建住宅的行为。

（十四）依法查处乱占行为。各地要认真负责依法查处宅基地使用中的违法行为。对未经申请和批准或违反规划计划管理占用土地建住宅的，应当限期拆除、退还土地并恢复原状。对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用。对一户违法占有两处宅基地的，核实后应收回一处。

（十五）加强指导，不断研究解决新情况新问题。各地务必从实际出发，切实加强对宅基地管理工作的指导，抓紧落实通知要求的各项措施，尽快研究制定符合本地实际的具体政策规定。同时要深入调研宅基地管理中的倾向性、苗头性的问题，主动采取措施解决，并及时上报，确保各项政策措施的落实。各派驻地方的国家土地督察局要加强对督察区域内农民宅基地审批与管理情况的监督，确保农民合法居住权益得到保障。




二〇一〇年三月二日




　　一、基本案情

　　2012年3月8日15时许，被告人吴某在广西博白县东城市场一地摊处，用镊子扒窃了梁某放在外套口袋里的人民币340元，被群众发现并追捕，吴某为了脱逃便跑到一猪肉摊前，拿起一把杀猪刀威胁、恐吓追赶抓捕其的群众，后持刀逃跑2012年3月10日中午，被告人吴某在广西博白县城东城市场用镊子分别扒窃了刘某、陈某人民币70元、60元。

　　被告人吴某因涉嫌犯抢劫罪被抓获后，如实供述其扒窃后持杀猪刀抗拒抓捕的犯罪事实，还主动供述其于2012年3月10日中午两次扒窃的犯罪事实。

　　广西博白县人民法院认为，被告人吴某以非法占有为目的，扒窃他人财物，为抗拒抓捕而当场以暴力相威胁，其行为已构成抢劫罪；又以非法占有为目的，扒窃他人财物，其行为已构成盗窃罪。吴某归案后如实供述司法机关已掌握的抢劫犯罪，是坦白，且主动供述司法机关还未掌握的盗窃犯罪，是自首，均可从轻处罚。吴某一人犯数罪，依法应当数罪并罚。吴某犯罪所得的财物，应当予以退赔。根据被告人吴某犯罪的事实，犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，法院以抢劫罪判处被告人吴某有期徒刑三年零六个月，并处罚金人民币三千元；以盗窃罪判处被告人吴某有期徒刑七个月，并处罚金人民币一千元。数罪并罚，决定执行有期徒刑三年零十一个月，并处罚金人民币四千元。责令被告人吴某退赔梁某人民币三百四十元。

　　宣判后，在法定期限内，被告人吴某不上诉，检察机关不抗诉，判决已发生法律效力。

　　二、争议焦点

　　被告人吴某在第一起犯罪中抗拒抓捕而成为转化型抢劫，其因该案被抓获后如实供述司法机关未掌握的其他盗窃罪行，是否属如实供述“不同种罪行”？被告人吴某是否构成自首？审判实践中出现两种不同意见。

　　第一种意见认为，因盗窃成为转化型抢劫与其他盗窃罪行属“同种罪行”，被告人吴某不构成自首。理由：

　　1998年最高人民法院出台的《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二条规定：“根据刑法第六十七条第二款的规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和已宣判的罪犯，如实供述司法机关尚未掌握的罪行，与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的，以自首论。”关于罪行问题，《最高人民法院关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）第三条进一步规定：“犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行，该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行，一般应以罪名区分。虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同，但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。”本案第一起涉及的抢劫罪和第二起涉及的盗窃罪，在事实上没有关联，也不属选择性罪名，但在法律上有密切关联。本案涉及到由盗窃转化抢劫问题，刑法第二百二六十九规定，在盗窃过程中，为窝藏赃物、抗拒抓捕或毁灭罪证当而当场使用暴力或者以暴力相威胁的，以抢劫罪定罪处罚。本是盗窃行为，由于行为人为抗拒抓捕当场使用暴力威胁的行为，法律将其拟制为抢劫。由盗窃转化后的抢劫和转化前的盗窃行为，基础罪名和转化后的罪名两者在法律上存在着密切联系，因此本案中被告人吴某供述的其他盗窃事实和司法机关已掌握的由盗窃转化的抢劫事实，应认定为同种罪行，被告人吴某不构成自首。

　　第二种意见认为，虽然本案抢劫罪是因盗窃转化而成，但正因为其罪行的性质和特征已经转变，因而与其他盗窃罪行应属“不同种罪行”，被告人吴某构成自首。理由：

　　刑法第六十七第二款规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。《解释》进一步明确该规定的“本人其他罪行”必须是“不同种罪行”。对于“不同种罪行”问题，《意见》中有相关规定：犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行，该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行，一般应以罪名区分。……但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。”本案中吴某在因转化抢劫被抓获后，如实供述了公安机关未掌握的其他盗窃罪行，抢劫罪和盗窃罪属于不同种罪名，符合六十七条第二款规定，应当认定为自首。

　　三、比较上述两种意见，笔者同意第二种意见，理由如下：

　　（一） 准确理解“不同种罪行”的含义

　　《意见》第三条明确规定：“犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行，该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行，一般应以罪名区分。虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同，但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。”据此，应当理解，如何认定“不同种罪行”，一般是以罪名区分，且以判决最后确定的罪名为准。特殊情况下，即如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联，也应认定为同种罪行。对于选择性罪名，如走私、贩卖、运输、制造毒品罪，不难区分，主要是对“在法律、事实上密切关联”的含义存在不同理解，笔者认为应从如下几方面把握：

　　1、按照文义表述，“密切关联”是指事物相互之间的牵连和影响十分紧密，不可分割。①在法律上密切关联的犯罪，是指不同犯罪的构成要件有交叉或者不同犯罪之间存在对合（对向）关系、因果关系、目的关系、条件关系等牵连关系。例如，行贿罪和受贿罪，窝藏、包庇罪与被窝藏、包庇的行为人之前所犯的罪等。②在事实上密切关联的犯罪，是指不同犯罪之间在犯罪的时间、地点、方法（手段）、对象、结果等客观事实特征方面有密切联系。如某人用炸药报复杀人，其因故意杀人被捕后，主动供述了其购买了较大数量硝酸铵等原料制造炸药的行为，其行为又构成非法制造爆炸物罪，与司法机关此前掌握的故意杀人罪不是同一罪名，但因其在供述故意杀人犯罪事实时，必须如实供述作为犯罪工具的爆炸物的来源，因而，其所触犯的两个罪名在事实上有紧密关联。

　　2、刑事诉讼法第九十三条规定：“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利”。可见，对侦查人员的提问，只要与其所实施的犯罪事实有关，如起因、动机、时间、地点、目的、方法（手段）、结果等均是犯罪自然发展过程中的要素，犯罪嫌疑人均有如实回答的义务。如果涉及其中任何一个要素的行为单独构成另一犯罪，就应当认定涉嫌的两个犯罪在法律、事实上有密切关联，作案人均有义务如实交代。换言之，这两个不同的犯罪实质是同一犯罪过程中连续实施、衔接紧密的不同部分，犯罪嫌疑人、被告人在供述司法机关已经掌握的部分事实时，只有供述同一犯罪过程中密切关联的其他部分事实，才能认为是如实供述犯罪事实。如行为人因实施盗窃被抓后交代销售赃物的行为，因赃物是盗窃犯罪的犯罪对象和犯罪所得，行为人有义务如实交代其去向，行为人交代的销售赃物的罪行与公安机关已经掌握的盗窃罪行有密切关联。司法实践中，涉及人身、财产的犯罪，如在敲诈勒索、绑架、故意杀人、抢劫、故意伤害、交通肇事等案件中，行为人作案工具的来源、去向，被害人随身携带财物的下落等等，均是与行为人实施的犯罪行为密切关联的事实。

　　（二）本案被告人吴某如实供述司法机关未掌握的其他盗窃罪行，属如实供述“不同种罪行”，应以自首论

　　1、本案被告人吴某供述的盗窃罪与公安机关已掌握的抢劫罪，首先，毫无疑问是两个不同的罪名。其次，该两起犯罪，分别构成一个完整的犯罪过程，是两起互不相干、完全独立的犯罪，犯罪的时间、地点、对象、结果等客观事实特征方面均没有密切联系，同时，犯罪构成要件也没有交叉或者存在对合（对向）关系、因果关系、目的关系、条件关系等牵连关系。也就是说，公安机关只掌握吴某第一起抢劫犯罪事实，未掌握吴某其他盗窃犯罪事实，在讯问该案事实时，其他盗窃犯罪事实并不是吴某必须交代的内容，而且，即使被告人吴某没有交代盗窃犯罪事实，只交代抢劫犯罪事实，也应认定其如实供述抢劫犯罪而可以得到从轻处罚。因此，该两起犯罪在事实、法律上均无密切关联。

　　2、两种观点比较，第二种观点更符合立法精神

　　对转化型抢劫与其他罪行是否同种罪行，实践中有四种情形：一是供述司法机关已掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪，又供述司法机关未掌握的其他盗窃、诈骗、抢夺犯罪（其中转化型抢劫前行为与盗窃、诈骗、抢夺不同类的，明显属“不同种罪行”，在此不作分析，以下第二点同理）；二是供述司法机关已掌握盗窃、诈骗、抢夺犯罪，又供述司法机关未掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪；三是供述司法机关已掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪，又供述司法机关未掌握的其他一般抢劫犯罪；四是供述司法机关已掌握的一般抢劫犯罪，又供述司法机关未掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪。四种情形中，根据前文分析，行为人供述的两种犯罪在法律、事实上均无密切关联，前两种罪名不同，后两种罪名相同，究竟哪些是“同种罪行”， 哪些是“不同种罪行”？ 根据《意见》，认定“不同种罪行”，一般是以罪名区分，这是一般情况。特殊情况下，虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同，但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。这是一种限制解释，只有“罪名不同”但又是“选择性罪名或者在法律、事实上密切关联”的，才应认定为“同种罪行”。显然，后两种情形罪名相同，不符合此规定，应按照一般理解为“同种罪行”。由此可见，前两种情形罪名不同，在法律、事实上均无密切关联，应是“不同种罪行”。

　　自首制度是我国刑法中一项重要的量刑制度。该制度的设立旨在鼓励犯罪人自动投案，一方面促使犯罪人悔过自新，不再继续作案，另一方面使案件及时侦破与审判。我国刑罚具有预防犯罪的目的，对于犯罪分子实行惩办与宽大相结合的政策。除对极少数罪行极其严重的犯罪分子，必须判处死刑立即执行的以外，对于绝大多数愿意悔改自首的犯罪分子，根据其犯罪事实和具体情况，依照国家的法律和政策可以从宽处罚。假设，本案中被告人吴某未交代其他的盗窃行为，而是在转化型抢劫判决并服刑完毕后，主动到公安机关供述其他的盗窃行为，根据有关法律规定，被告人吴某的行为显然应认定为自首。本案中，被告人吴某在司法机关掌握转化抢劫犯罪事实过程后，主动交代司法机关尚未掌握的盗窃事实，相比其仅因转化抢劫被判刑并服刑完后才主动到公安机关供述其他盗窃犯罪，更具有主动性，悔罪更彻底，使整个案件得以及时侦破与审判，节约了司法资源，减少了办案成本，因而更应认定为自首，才符合自首制度设立的初衷。

　　综上，被告人吴某在第一起犯罪中抗拒抓捕而成为转化型抢劫，其因该案被抓获后如实供述司法机关未掌握的其他盗窃罪行，不管是从司法解释的规定理解，还是有利于被告人的原则考虑，均应认定是如实供述司法机关未掌握的“不同种罪行”，从而认定其为自首。


　　（作者单位：广西壮族自治区博白县人民法院）